เส้นทางอธิปไตยบนโต๊ะอาหาร สู่ความมั่นคงในชีวิต

ท่ามกลางสถานการณ์โควิด-19ที่ได้รับผลกระทบสาหัสแบบฝนตกทั่วฟ้า ประเด็นเกี่ยวกับ ‘อาหาร’ ก็ดูเหมือนจะเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจไม่แพ้วิกฤตด้านอื่นที่ทยอยปรากฏให้เห็นชัดขึ้นเรื่อยๆ ทั้งในมิติความขาดแคลนอาหารที่ FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) หรือองค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ ประเมินว่า

ปัญหาด้านเศรษฐกิจจะทำให้มีคนอดอยากเพิ่มขึ้นทั่วโลกราว 132 ล้านคนภายในปี 2020 และส่งผลให้นโยบาย Zero Hunger ที่ขึงเส้นชัยไว้ภายในปี 2030 ต้องกลายเป็นเพียงฝันกลางวัน ยังไม่นับเรื่องความปลอดภัยและคุณภาพของอาหารที่จะลดลงจากมหาวิกฤตครั้งนี้

แต่ปัญหาต่างๆ ที่สะท้อนผ่านตัวเลขความอดอยากและภาพความขาดแคลนที่เกิดขึ้นในสังคม โดยเฉพาะในสังคมเมืองนั้น เป็นเพียงกองเพลิงของปัญหาด้านอาหารที่ปะทุขึ้น ทว่าเชื้อเพลิงนั้นถูกสะสมมานานนับศตวรรษ และไม่ใช่แค่ความบกพร่องของ ‘ความมั่นคงทางอาหาร’ (food security) ที่เรา หรือแม้แต่นักการเมือง รวมถึงคนในวงการอาหารหลายคน เข้าใจว่าคือต้นเหตุทั้งหมดของปัญหาเกี่ยวกับอาหาร เพราะแม้ความมั่นคงทางอาหารจะสำคัญ แต่ก็เป็นเพียงเสี้ยวเดียวของระบบอาหารเท่านั้น

การทำความเข้าใจกับภาพใหญ่ของปัญหาเรื่องอาหารนั้น ก้าวแรกอาจเริ่มจากการตระหนักว่าประเด็นปัญหาเรื่องอาหารนั้นเคลื่อนไหวตลอดเวลา เปลี่ยนแปลงตามบริบทเชิงเศรษฐกิจ สังคม การเมือง ของสังคมช่วงเวลานั้น อันเป็นที่มาของมุมมองต่อปัญหาและวิธีแก้ปัญหาเรื่องอาหารต่อมาด้วยเช่นกัน

ทั้งนี้ เพื่อให้เห็นภาพชัดและตรงกันมากยิ่งขึ้น ผู้เขียนขอยกตัวอย่างความเหมือนและต่างในการมองประเด็นอาหาร ของกรอบคิดเกี่ยวกับ ‘ความมั่นคงด้านอาหาร’ (food security) และ ‘อธิปไตยทางอาหาร’ (food sovereignty) ซึ่งแม้มีบางส่วนคาบเกี่ยวกัน ทว่ากลับแตกต่างกันในรายละเอียด

ความมั่นคงทางอาหารที่สถาปนาขึ้นเพื่อขจัดความหิวโหย

จุดเริ่มต้นของแนวคิดความมั่นคงทางอาหารนั้น เกิดจากการสั่งสมปัญหาความอดอยากขาดแคลน อันมีที่มาจากปัญหาเศรษฐกิจ การเติบโตของประชากร ภัยธรรมชาติ การสำรองอาหารที่ผิดพลาด ปัญหาที่ดินทำกิน จนเกิดการตระหนักถึงความขาดแคลนและความบกพร่องในการกระจายอาหาร โดยเฉพาะประเทศแถบแอฟริกาและเอเชีย

แนวคิดเรื่องความมั่นคงทางอาหารจึงถูกสถาปนาขึ้นครั้งแรกในปี ค.ศ.1974 โดยองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาติ ซึ่งนิยามใจความของความมั่นคงทางอาหารว่า ‘ความพอเพียงของอุปทานอาหารพื้นฐาน’ เน้นย้ำถึงความพอเพียงและการกระจายอาหารอย่างทั่วถึงเพื่อขจัดความอดอยากหิวโหยเป็นสำคัญ

นิยามของความมั่นคงทางอาหารปรับเปลี่ยนอีกหลายครั้ง โดยเพิ่มมิติของการเข้าถึงอาหาร (food accessibility) เสถียรภาพด้านอาหาร (food stability) และความปลอดภัยด้านอาหาร (food safety) ทว่าใจความสำคัญยังเน้นถึงความพอเพียงและการกระจายอาหารอย่างเท่าเทียมเช่นเดิม

โดยเฉพาะกลางยุค 90s หลังการล่มสลายของสหภาพโซเวียตและการเฟื่องฟูของแนวคิดเสรีนิยมใหม่ ที่การแทรกแซงโดยรัฐกลายเป็นเรื่องควรหลีกเลี่ยง พร้อมๆ กับการทยอยเปิดตลาดเสรีการค้า และการผลักดันให้กลไกตลาดทำงานอย่างเต็มที่ ด้วยบริบทดังกล่าวอาหารจึงถูกมองและนับเป็นสินค้าประเภทหนึ่ง ขณะเดียวกันการเติบโตขึ้นของการค้าระหว่างประเทศที่ทำให้เกิดการถ่ายเทแรงงานจากชนบทสู่เมืองอย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะประเทศฝั่งเอเชียที่กลายเป็นพื้นที่แรงงานสำคัญของบริษัทข้ามชาติ คือปัจจัยที่ทำให้กรอบคิดเรื่อง ‘ความมั่นคงทางอาหาร’ ได้รับความสนใจ เมื่อจำนวนประชากรต่อพื้นที่ไม่เอื้อต่อการสร้างอาหารเอง อีกทั้งปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่สั่งสมจากการทำงานของกลไกตลาด ก็ชวนตั้งคำถามถึงโอกาสของคนส่วนใหญ่ในการเข้าถึงอาหาร โดยเฉพาะอาหารที่มีคุณภาพ

ความมั่นคงทางอาหารกลายเป็นหลักชัยในการพัฒนาระบบอาหารของหลายประเทศทั่วโลก ผ่านการตีความ ‘ความมั่นคง’ ตามบริบทของแต่ละสังคม อาทิ ปริมาณอาหารต้องเพียงพอและราคาสอดคล้องกับค่าครองชีพ อันเป็นเหตุในการสนับสนุนการผลิตอาหารเชิงอุตสาหกรรม หรือการมองความมั่นคงทางอาหารเป็นเรื่องระดับครัวเรือนเพื่อลดการคุ้มครองโดยรัฐ ทว่าเมื่อพิจารณาอย่างลงลึก เส้นชัยดังกล่าวอาจไม่ใช่ปลายทางของการพัฒนาระบบอาหาร เพราะแนวคิดความมั่นคงทางอาหารนั้นให้ความสำคัญกับมิติของปริมาณ การกระจายอาหาร การเข้าถึงอาหาร และความปลอดภัยของอาหาร โดยไม่ได้ลงรายละเอียดถึง ‘วิธีการ’ ตลอดเส้นทางของการเดินไปสู่เป้าหมายเพื่อขจัดความอดอยากหิวโหย

และด้วยแนวคิดความมั่นคงทางอาหารมีอิทธิพลจากฐานคิดแบบเสรีนิยมใหม่ วิธีการในการพัฒนาความมั่นคงทางอาหารของประเทศส่วนใหญ่ในโลกจึงเน้นการสนับสนุนนวัตกรรมในการผลิตอาหาร การทำเกษตรแปลงใหญ่ การควบคุมความปลอดภัยของอาหารในระดับ ‘กินได้’ รวมถึงการเปิดเสรีทางการค้าและการกำหนดนโยบายเพิ่มโอกาสการเข้าถึงและเพิ่มการกระจายอาหารสู่มวลชน

เพราะแบบนี้แนวคิดความมั่นคงทางอาหารจึงถูกท้าทายและตั้งคำถามมาโดยตลอด ต่อเนื่องจนเกิดแนวคิดและแนวทางการพัฒนาระบบอาหารในอีกเส้นทางนั่นคือ ‘อธิปไตยทางอาหาร’ (food sovereignty)

โดย ‘อธิปไตยทางอาหาร’ มีเป้าหมายเพื่อขจัดความอดอยากหิวโหยเช่นเดียวกับ ‘ความมั่นคงด้านอาหาร’ แต่เพิ่มความสำคัญในมิติ ‘สิทธิทางอาหาร’ โดยเฉพาะสิทธิของหน่วยผลิตอาหารรายเล็กรายน้อย และยังได้รวมไปถึงการสร้างอาหารในระดับปัจเจก (food self-sufficiency) และให้ความสำคัญกับวิธีการผลิตอาหารระดับอุตสาหกรรมด้วยเช่นกัน

มุ่งสู่อธิปไตยทางอาหารเพื่อความมั่นคงอย่างสมดุล

ความน่าสนใจของแนวคิดอธิปไตยทางอาหารอยู่ตรงการมองคุณค่าของอาหารอย่างรอบด้าน นอกเหนือจากการมองอาหารเป็นสินค้าและมีมูลค่าทางเศรษฐกิจ สู่การมองคุณค่าของอาหารในมิติวัฒนธรรม ภูมิปัญญา จิตวิญญาณ และเพราะแนวคิดนี้มีรากฐานจากแนวคิดมาร์กซิสม์ กรอบคิดและมุมมองในการแก้ปัญหาเรื่องอาหารจึงเน้นความสำคัญกับการใช้และจัดการทรัพยากรร่วม (common resource) เป็นพิเศษ อาทิ การทำเกษตรเชิงวัฒนธรรมของกลุ่มชาติพันธุ์ (rotational farming systems) หรือการใช้ป่านอกเหนือจากการตัดไม้ (non-timber based forestry) เป็นการเสนอทางเลือกในการเยียวยาความอดอยากนอกเหนือจากการพัฒนาเศรษฐกิจ กว่านั้นยังเป็นทางเลือกที่ใช้ต้นทุนต่ำกว่าเสียด้วย

กล่าวคือ แนวคิดอธิปไตยทางอาหารเน้นการตั้งคำถามต่อ ‘วิธีการ’ ในการผลิตอาหารเพื่อบรรเทาความอดอยากหิวโหย การผลิตอาหารนั้นมีต้นทุนแฝงอะไร ลดทอนคุณค่าของอาหารในมิติอื่นหรือเปล่า รวมถึงปกป้องสิทธิของหน่วยผลิตอาหารรายย่อย

แนวคิดนี้จึงหาใช่การต่อต้านการค้าและการลงทุนอย่างสุดโต่ง แต่เป็นการหา ‘จุดสมดุล’ ระหว่างแนวคิดความมั่นคงทางอาหารที่ต้องการผลิตอาหารหล่อเลี้ยงปากท้องผู้คน และการรักษาคุณค่าของอาหารในมิติเชิงวัฒนธรรมเพื่อหล่อเลี้ยงรากเหง้าของสังคมเอาไว้ด้วย

ข้อแตกต่างข้างต้นทำให้นโยบายอาหารระดับชาติหรือระดับนานาชาติมักวางความมั่นคงทางอาหารเป็นเส้นชัยในการพัฒนาระบบอาหาร เพราะสอดคล้องกับการพัฒนาเศรษฐกิจในระบบทุนนิยมมากกว่า ส่วนแนวคิดอธิปไตยทางอาหารมักเป็นแนวทางการพัฒนาของนักกิจกรรมด้านอาหาร หรือองค์กรขับเคลื่อนเรื่องความหลากหลายและคุณค่าเชิงวัฒนธรรม เช่น การผลักดันให้เกิดการรักษาเมล็ดพันธุ์พื้นบ้านนั้น นอกจากเป็นการเพิ่มปริมาณและการกระจายอาหารแล้ว ยังเป็นการเก็บรักษาและส่งต่อจิตวิญญาณของบรรพบุรุษ รักษาองค์ความรู้ของชุมชน ตามวิถีของกลุ่มชาติพันธุ์อย่างอาข่าและปกาเกอะญอด้วย

เมื่อผูกขาดจึงเปราะบาง

กลับมาพิจารณายังปัญหาอาหารที่กำลังคุกรุ่น พบว่าปัจจัยสำคัญล้วนเกิดจาก ‘ความไม่สมดุล’ ระหว่างการผลักดันความมั่นคงทางอาหารและอธิปไตยทางอาหาร ทั้งในระดับรัฐและระหว่างรัฐ อาทิ ประเทศกำลังพัฒนาที่เร่งการพัฒนาทางเศรษฐกิจจนละเลยคุณค่าด้านอื่นของอาหาร หรือในประเทศที่สนับสนุนเสรีการค้าและการลงทุนอย่างสุดโต่ง จนระบบการผลิตอาหารเชิงอุตสาหกรรมกลายเป็นเหมือนหลุมดำกลืนกินปัจจัยการผลิตมหาศาล และดูดเอาคุณค่าของอาหารในมิติอื่นๆ ให้กลืนหายไปด้วย

ยิ่งกว่านั้นยังทำให้ทั้งความมั่นคงทางอาหารและอธิปไตยทางอาหารเปราะบาง เพราะระบบอาหารที่เน้นการผลิตโดยไม่สนใจวิธีการก็เหมือนการใส่ปุ๋ยเร่งโตให้ต้นไม้เติบใหญ่แต่รากแก้วไม่แข็งแรง พร้อมหักโค่นเมื่อพายุกระหน่ำ

เช่น วิกฤตโควิด-19 ที่ทำให้ระบบอาหารในอเมริกาปั่นป่วนอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน เมื่อโรงงานผลิตเนื้อวัวรายใหญ่ถูกสั่งปิดหลังตรวจพบว่าเป็นแหล่งเพาะเชื้อโรค จนเกิดภาวะเนื้อวัวขาดตลาดและถีบราคาสูงขึ้นหลายเท่า ด้วยผลิตภัณฑ์เนื้อวัวในอเมริกาส่วนมากผูกขาดการผลิตโดยบริษัทอาหารยักษ์ใหญ่เพียงไม่กี่ราย เรียกว่าสถานการณ์สะท้อนความเปราะบางทั้งแง่การเข้าถึงอาหาร การกระจายอาหาร ความปลอดภัยของอาหาร เรื่อยไปจนถึงมิติเชิงวัฒนธรรมและภูมิปัญญาเลยทีเดียว

เมื่อมองถึงรายละเอียดลึกขึ้นอีก จะพบว่าการผูกขาดการผลิตอาหาร อันเกิดจากความไม่สมดุลของการผลักดัน 2 แนวทางการพัฒนาระบบอาหารนั้นเกิดขึ้นทั่วโลก ใกล้ตัวหน่อยอย่างบ้านเรานั้น พื้นที่ทำกินอันเป็นทรัพยากรร่วมหลายแห่งถูกประเมินค่าด้วยมาตรวัดทางเศรษฐกิจ มากกว่ามูลค่าที่เกิดจากการใช้งาน (use value) เป็นการโฟกัสการทำงาน ‘บน’ พื้นที่ มากกว่าการทำงาน ‘กับ’ พื้นที่ ต่อเนื่องจนเกิดการรุกไล่ผู้คนออกจากพื้นที่ทำกินร่วม อาทิ กรณีเมืองต้นแบบอุตสาหกรรมก้าวหน้าแห่งอนาคต ณ อำเภอจะนะ จังหวัดสงขลา อันสะท้อนให้เห็นความไม่สมดุลระหว่างแนวคิดความมั่นคงทางอาหารโดยรัฐ และอธิปไตยทางอาหาร ด้วยขาดการประเมินคุณค่ามิติอื่นๆ นอกจากการพัฒนาด้านเศรษฐกิจ อาทิ วิถีชีวิตของชาวประมงเรือเล็ก ภูมิปัญญาเก่าแก่ของชุมชนชาวประมง การอนุรักษ์ทรัพยากรทางทะเล รวมถึงขาดการปกป้องสิทธิผู้ผลิตรายเล็ก อันเป็นหัวใจดวงหนึ่งของการมีอธิปไตยทางอาหารเช่นกัน

สุดท้ายอาจกล่าวได้ว่า การพัฒนาระบบอาหารในโลกซึ่งกำลังโกลาหลขึ้นเรื่อยๆ ใบนี้ ใจความสำคัญอาจคือการกระจายความเสี่ยงและสร้างสมดุลระหว่างแนวทางการพัฒนา ด้วยต้องยอมรับว่าการผลิตอาหารเลี้ยงปากท้องอย่างทั่วถึงนั้นสำคัญ

คนอีกมากยังไม่พร้อมกับการผลิตอาหารด้วยตัวเอง โครงสร้างสังคมอันซับซ้อนทำให้การผลิตอาหารเชิงอุตสาหกรรมยังจำเป็น ทว่า ‘วิธีการ’ ผลิตอาหารนั้นก็ควร ‘ใส่ใจ’ ผสมลงไปอย่างพอเหมาะพอดี เพื่อที่อาหารนั้นจะช่วยหล่อเลี้ยงทั้งชีวิตและจิตวิญญาณของสังคมไปพร้อมกัน

ภาพถ่าย: อรุณวตรี รัตนธารี, Greenery